Une clause de sauvegarde unilatérale – impasse pour la Suisse

Prise de position 26-02-2016 J. de Sépibus et C. Najy
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Des informations politiques puisées aux meilleures sources confirment le bien-fondé de l’analyse juridique concluant à l’impasse. Voir Le Temps (Relations bilatérales)

En février 2014, le peuple et les cantons suisses ont accepté l’initiative contre l’ » immigration de masse ». Ce faisant, ils ont pris le risque que les relations entre la Suisse et l’Union européenne subissent un sérieux coup de froid. En effet, une mise en application textuelle de cet article constitutionnel met non seulement en cause la poursuite de la libre circulation des personnes en conformité avec l’accord de 1999, mais menace également l’ensemble de la voie bilatérale, pourtant largement considérée comme la « voie royale » de notre politique européenne. Néanmoins, les négociateurs, tant à Berne qu’à Bruxelles, espèrent trouver une solution consensuelle basée sur la « clause d’urgence » que contient cet accord (article 14, alinéa 2) et éviter ainsi les conséquences néfastes de ce vote constitu­tionnel. Mais le temps ne joue pas en faveur d’une solution consensuelle : l’UE n’est visiblement pas prête à envisager des concessions avant que le Royaume-Uni n’ait pris sa décision sur une éventuelle sortie de l’Union, le fameux BREXIT (référendum du 23 juin). Or, la Suisse réfléchit actuellement à une solution discrétionnaire et désire accélérer les choses en proposant au Parlement d’inscrire une « clause de sauvegarde unilatérale » dans la loi de mise en œuvre. Une telle stratégie n’est pas sans dangers.

Fixer unilatéralement des plafonds chiffrés pour des personnes originaires de l’UE ou de l’AELE désirant travailler en Suisse n’est clairement pas compatible avec la libre circulation des personnes ; tout le monde en est conscient. C’est ce qui a amené le Conseil fédéral, en juin 2014, à exempter les citoyens UE/AELE d’éventuels quotas en attendant l’adaptation de l’accord de libre-circulation. Mais l’UE n’était pas disposée à renégocier cet accord ; Jean-Claude Juncker, président de la Commission européenne, s’est dit néanmoins prêt, début 2015, à entamer des consultations afin d’examiner des problèmes concrets qui seraient la conséquence de la libre-circulation.

Une limitation de l’immigration convenue avec l’UE n’est pas impensable

A ce jour, des représentants des deux parties se sont rencontrés plus de dix fois, tantôt à Berne tantôt à Bruxelles. Ils sont à la recherche d’un compromis qui prévoirait que les deux parties examinent, d’un commun accord, des mesures aptes à résoudre de graves problèmes économiques et sociaux dus à l’immigration. Même si un consensus ne semble pas exister à ce stade, un certain rapprochement des positions semble avoir eu lieu. Dans les milieux proches des négociateurs on apprend qu’une disposition de principe existerait consistant à utiliser des indicateurs économiques et sociaux élaborés par l’OCDE comme base pour juger si, oui ou non, les conditions de la clause faisant déjà partie de l’accord sont remplies. Dans ce contexte, la Suisse devrait apporter la preuve convaincante qu’il existe un lien entre l’afflux de citoyens UE/AELE, d’une part, et la dégradation des conditions-cadres écono­miques et sociales, de l’autre ; autrement dit, la Suisse pourrait effectivement envisager des plafonds si les paramètres liés à ces critères devaient se détériorer clairement.

Un tel mécanisme pourrait effectivement, s’il est bien adapté aux circonstances, faire l’objet d’un compromis et conduire les négociations à un succès ; la Suisse pourrait ainsi mettre un frein à l’immigration si les intérêts économiques généraux devaient le rendre nécessaire, comme cela est d’ailleurs évoqué dans l’article voté sur l’initiative de l’UDC. Il paraît raisonnable de définir ces intérêts sur la base d’indicateurs clairs, tels qu’ils ont été retenus par la communauté internationale. Cela rendrait non seulement les processus décisionnels politiques plus transparents, mais aiderait aussi les entreprises actives en Suisse à planifier leur recours à des collaborateurs étrangers, surtout aux plus qualifiés d’entre eux ; en même temps, pour les citoyens de l’UE/AELE, d’éventuelles restrictions à la libre-circulation des personnes deviendraient plus transparentes.

La menace d’un BREXIT limite la liberté d’action de l’UE

Même si la clause d’urgence telle qu’elle est prévue dans l’accord sur la LCP facilitait une solution, elle imposerait néanmoins des limites claires aux parties dans la mesure où elle ne permettrait pas à la Suisse de limiter l’immigration de façon autonome. De surcroît, dans les prochains mois, cette ouverture se voit compromise par l’incertitude qui règne quant à une éventuelle sortie du Royaume-Uni de l’UE – une véritable épée de Damoclès – et on voit mal l’UE accorder, pendant cette période, des concessions à la Suisse. Même si, techniquement, les deux dossiers ne sont pas liés, l’UE craint clairement que de telles concessions soient interprétées comme un signal aux Britanniques et fournissent aux eurosceptiques parmi eux des arguments supplémentaires pour étayer leur thèse d’un BREXIT bénéfique à leur pays ; en effet, le message serait clair : un pays ne faisant pas partie de l’Union reste libre de réguler l’immigration tout en participant au marché commun. L’UE veut éviter cela à tout prix, ne serait-ce que parce que la libre-circulation des personnes est un des piliers du marché intérieur.

Dans ce contexte difficile pour l’UE, le Conseil fédéral a décidé début 2015 de préparer un projet de loi de mise en œuvre de l’article constitutionnel alors que les consultations avec l’UE étaient encore en cours. Désireux de donner suite aux nombreuses réactions négatives qu’il a dû enregistrer à son premier texte, il a opté pour une formule qui permettrait de limiter de façon unilatérale l’afflux de citoyens UE/AELE dès qu’un seuil – qui reste à définir – serait franchi. L’intention est de soumettre cette proposition au Parlement début mars.

La Suisse provoque de la mauvaise humeur

L’attitude de la Suisse n’a pas manqué d’irriter de nombreux Etats membres : pourquoi ne pas donner clairement la priorité à une solution consensuelle avec l’UE ? Certains observateurs s’attendent à ce que Bruxelles rappelle à la Suisse ses obligations internationales en mars déjà. On verra bien quel sera le ton et la portée d’un tel rappel ; mais il paraît inévitable que l’annonce d’une formule unilatérale réduise la volonté de l’UE de venir à la rencontre de la Suisse et soit comprise comme une contrainte et une tentative de soumettre les consultations au calendrier suisse.

Côté suisse, on espère au contraire que l’UE ne prendra pas de mesures à l’encontre de la Suisse tant qu’une loi contraire à la libre-circulation n’entre pas en vigueur et tant qu’un citoyen européen n’a pas été concrètement empêché d’accepter un poste de travail en Suisse. Mais cette attitude pourrait bien agir comme un boomerang ; des personnes impliquées à Bruxelles dans ces pourparlers, soulignent qu’elles ont, jusqu’à ce jour, fait preuve de bonne volonté à l’égard de la Suisse, pour tenir compte aussi des particularités du système politique du pays, mais qu’il ne faudrait pas abuser de cette bonne volonté. Il paraît en effet inévitable qu’une telle attitude réduise nettement la confiance qui est normalement accordée à la Suisse en tant que partenaire de négociation et que la crédibilité du pays à Bruxelles en soit affectée.

Une solution négociée à la place d’un plafonnement unilatéral

Dans les milieux de la négociation, l’avis est donc clairement partagé qu’une action unilatérale de la Suisse refroidirait encore le climat qui règne dans les relations entre la Suisse et l’UE. On espère que la Suisse accordera suffisamment de temps à ces pourparlers pour trouver un compromis acceptable pour l’UE tout en tenant compte de la volonté populaire en Suisse. Ce n’est qu’au prix d’une solution consensuelle que l’on peut espérer maintenir intactes les relations entre Berne et Bruxelles et notamment éviter une mise en question de l’accord sur la libre-circulation des personnes et, avec lui, toute la voie bilatérale. En revanche, en menaçant de mettre en vigueur une loi qui serait contraire aux obligations internationales de la Suisse, les réactions pourraient devenir désagréables.

 

Joëlle de Sépibus est professeure assistante de droit européen à l’Université de Berne et Cenni Najy senior research fellow de foraus.