PERSONENFREIZUEGIGKEIT : WOHIN STEUERT DIE SCHWEIZ ?

Standpunkte 11-03-2016 Benedikt von Tscharner
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Die Beschränkung der Personenfreizügigkeit durch eine einseitige Schutzklausel ist mit den bestehenden Verträgen unvereinbar. Die Fortsetzung des bilateralen Wegs verlangt eine Entscheidung. Deshalb eine neue Abstimmung in Sicht ?

Der Bundesrat hat den Eidgenössischen Räten seinen Entwurf zur Revision des Ausländergesetzes übermittelt, mit der Artikel 121 a der Bundesverfassung umgesetzt werden soll, jenes Artikels, den Volk und Stände am 9. Februar 2014 angenommen haben. Ganz offensichtlich wird diese Revision mit ihrer einseitigen Schutzklausel, so wie sie jetzt vorgeschlagen wird, nicht gestatten, die Personenfreizügigkeit gemäss dem Abkommen vom 21. Juni 1999 mit der Europäischen Union und ihren Mitgliedstaaten (FZA) aufrecht zu erhalten, jenem Abkommen, das als Eckpfeiler des Bilateralismus Schweiz-EU anzusehen ist. Allerdings beabsichtigt der Bundesrat, parallel zu den Parlamentsarbeiten, seine Konsultationen mit Brüssel und den 28 Hauptstädten über Massnahmen fortzuzuführen, die es gestatten würden, die Einwanderung besser unter Kontrolle zu halten; diese Massnahmen würden entweder auf einer übereinstimmenden Auslegung oder einer Revision des FZA beruhen.

Die Vereinigung DIE SCHWEIZ IN EUROPA wurde im Jahr 2014 mit dem Ziel gegründet, dazu beizutragen, dass sich die Schweiz in Europa nicht isoliert sondern vielmehr ihre Beziehungen zur Europäischen Union, ihrem weitaus wichtigsten Partner, fortführt und weiter ausbaut. Heute bringen wir in aller Form unseren Vorbehalten gegenüber einseitigen Massnahmen zum Ausdruck, die im Widerspruch mit dieser Politik stehen. Sie begrüsst demgegenüber die Unterzeichnung von Protokoll III über die Freizügigkeit des Personenverkehrs mit Kroatien, womit die Schweiz alle Mitgliedstaaten der EU wieder gleich behandelt. Die Unterzeichnung gestattet überdies die Fortführung der äusserst wichtigen Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU auf dem Gebiet der wissenschaftlichen Forschung (Programm Horizon 2020); dieses Protokoll ist so rasch wie möglich zu ratifizieren.

Die Schweiz ist somit in ihrer Europapolitik an einem Kreuzweg angelangt und es ist wesentlich, dass nicht nur die Behörden und die politischen Parteien, sondern die gesamte Zivilgesellschaft sich der Bedeutung dieser Debatte und der Entscheidungen, vor denen das Land steht, bewusst sind.

Zunächst sei festgehalten, dass der Bundesrat Mitte Februar 2016 seine aussenpolitische Strategie 2016-2019, m.a.W. die Leitlinie der Regierung für die neue Legislaturperiode festgelegt hat. Darin ist zu lesen (Kapitel 2.1.): „Die Schweiz stellt auf der Basis einer Konsolidierung und Erneuerung des bilateralen Wegs ein geregeltes, partnerschaftliches und ausbaufähiges Verhältnis zur EU sicher…“ Und weiter unten, im gleichen Kapitel, sagt er: „Ziel des Bundesrates bleibt daher, eine einvernehmliche Lösung zu finden, die sowohl den neuen Artikel 121 a der Bundesverfassung als auch das Abkommen über die Personenfreizügigkeit respektiert.“ Und: „Er will eine Lösung mit der EU finden, die es erlaubt, die Zuwanderung aus EU-Staaten besser zu steuern und das Abkommen über die Personenfreizügigkeit zu erhalten. Zu diesem Zweck strebt er eine einvernehmliche Lösung mit der EU an, die auf einer gemeinsamen Interpretation der Anwendungsmodalitäten des Abkommens, insbesondere der Schutzklausel, beruht.“

Wir nehmen davon Kenntnis; doch wie will der Bundesrat dieses doppelte Ziel erreichen?

Es ist daran zu erinnern, dass das FZA bereits eine Schutz- oder Notstandsklausel enthält. Artikel 14, Absatz 2, bestimmt, dass im Falle schwerwiegender wirtschaftlicher oder sozialer Probleme der Gemischte Ausschuss zusammentritt, um geeignete Abhilfemassnahmen zu prüfen, die in Umfang und Dauer auf das von der Lage geforderte Mindestmass zu beschränken sind. Es ist dies eine im Europarecht übliche Klausel. Das offenkundigste Indiz eines derartigen Notstandes läge wohl in einem bedeutenden und unerträglichen Anstieg der allgemeinen oder sektoriellen Arbeitslosigkeit oder in anderen schweren Störungen auf dem Arbeitsmarkt oder in der Gesellschaft.

Diese Klausel ist es, die im Mittelpunkt der diplomatischen Konsultationen steht, die die Schweiz mit der Europäischen Kommission und den Mitgliedstaaten der EU seit dem Beginn des Jahres 2015 führt. Es herrscht um diese Konsultationen ein Stillschweigen, das schwer zu interpretieren ist. Man kann indessen davon ausgehen, dass es darum geht, einen Konsens über die Anwendung besagter Klausel zu finden, der nicht auf zahlenmässigen Begrenzungen beruhen würde – diese lehnt Brüssel unzweideutig als mit dem Wesen der Personenfreizügigkeit unvereinbar ab –, der sich möglicherweise aber doch gewisser quantitativer Leitlinien und auch qualitativer Kriterien bedienen wird, die der besonderen Lage der Schweiz gerecht würden; Präzisierungen bezüglich der Bekämpfung von Lohnmissbräuchen könnten ebenfalls erwogen werden. In der Tat braucht ja die Schweiz, wie jedes andere Land auch, eine Wachstumsstrategie; diese bezieht sich auf die Entwicklung sowohl des Angebots als auch der Nachfrage nach Arbeitskräften, einschliesslich jenen ausländischer Herkunft, für die Industrie, das Dienstleistungsgewerbe, die höheren Lehranstalten, den Tourismus, die Spitäler usw. und müsste es gestatten, die Einwanderung zumindest indirekt zu steuern. Ein derartiger Konsens zwischen Bern und Brüssel könnte beispielsweise in einer gemeinsamen Erklärung über die Auslegung der Klausel enthalten sein, die die künftigen Arbeiten des Gemischten Ausschusses bestimmen würde; von einer formellen Revision des Abkommens hört man weniger.

Zu hoffen ist, dass ein solcher Konsens rasch erzielt werden kann.

Doch verweilen wir doch noch kurz bei der Frage, ob es denn tatsächlich möglich ist, die heutige Lage der Schweiz mit einem Begriff wie „Notstand“ („détresse“) zu umschreiben, um den in Angelegenheiten des europäischen Binnenmarkts üblichen Ausdruck zu verwenden. Selbst wenn einzuräumen ist, dass in der Bevölkerung der Schweiz durchaus der Eindruck eines „Zuviels“ bezüglich der Einwanderung vorhanden ist, so darf doch nicht übersehen werden, dass dieses Empfinden in der Wirklichkeit keine Bestätigung findet. Die Personenfreizügigkeit, wie sie vom Volk in mehreren Abstimmungen gutgeheissen und die seit 2002 schrittweise eingeführt worden ist, hat keinen Notstand ausgelöst, sondern sich vielmehr eindeutig positiv auf die wirtschaftliche Entwickluing des Landes ausgewirkt; insbesondere hat die Anstellung ausländischer Arbeitskräfte die Arbeitslosigkeit in der Schweiz nicht aufgebläht, ganz im Gegenteil.

Drei Aspekte dieser schweizerischen Wirklichkeit scheinen uns ganz besonders bedeutsam und verdienen in Erinnerung gerufen zu werden:

  • Qualifikation der ausländischen Arbeitskräfte: Dank dem AFZ sind die schweizerischen Unternehmen frei, in Europa hochqualifizierte Mitarbeiter zu rekrutieren und damit nicht bloss die Enge des schweizerischen Arbeitsmarkts, sondern auch gewisse Lücken im Ausbildungsdispositiv, beispielsweise im medizinischen Bereich oder in der Informatik, zu kompensieren. So kam es denn, dass sich die Schweizer Wirtschaft in den Jahren nach 2000 durch eine erfreuliche Innovationskraft Auch unter den Führungskräften der Wirtschaft ist die Präsenz besonders hoch qualifizierter Kräfte sehr ausgeprägt. Am andern Ende der Berufsleiter hat es die Freiheit der Rekrutierung gestattet, auch weniger qualifizierte Arbeitskräfte für Aufgaben in die Schweiz zu holen, für die es kaum noch schweizerische Bewerber gab.
  • Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft: Die Tendenz des Schweizer Frankens zur Überbewertung konnte dank einer geschickten strukturellen Anpassung der Exportunternehmen an die Bedingungen auf den Märkten, wie auch dank der Attraktivität des Standorts Schweiz für ausländischen Investoren besser kompensiert werden; wer Flexibilität sagt, sagt indessen auch Freiheit in der Rekrutierung.
  • Verjüngung der Bevölkerung: Wie viele andere Länder kennt auch die Schweiz eine zunehmende Überalterung der einheimischen Bevölkerung. Dank der Zuwanderung relativ junger Arbeitskräfte liessen sich die Defizite der Sozialversicherung besser als in anderen Ländern in Schranken halten; dementsprechend blieb auch die Steuerbelastung bescheidener.

So stellt sich denn die Frage, welches Bild sich denn die Regierung denn eigentlich von der Zukunft der schweizerischen Volkswirtschaft macht. Ist der Vorschlag einer einseitigen Schutzklausel unter Verletzung des FZA und damit einer Gefährdung des Bilateralismus ein taktisches Manöver „für die Galerie“ oder stehen wir tatsächlich vor einer neuen wachstumshemmenden Strategie samt einer deftigen Dosis Staatsinterventionismus und Bürokratie? Wir haben nicht den Eindruck, dass dies tatsächlich der Wille der Regierung ist – und im Lande ist man denn auch einigermassen perplex…

Bevor wir zur Botschaft des Bundesrates zurückkehren, ist noch ein Blick auf den Kalender vonnöten:

Der Verfassungsartikel schreibt eine Einführung mengenmässiger Beschränkungen und des Inländervorrangs binnen dreier Jahre ab dem Abstimmungstermin im Februar 2014, mit anderen Worten bis Februar 2017, vor. Indem sich die Exekutive darauf vorbereitet, kann sie argumentieren, dass sie bloss ihre Pflicht tut. In Tat und Wahrheit ist schon heute erkennbar, dass die Zeit nicht ausreichen wird. Namentlich die Verhandlungen mit dem Vereinigten Königreich und dessen allfälliger Austritt aus der EU – der berüchtigte „Brexit“ –, werden die Dinge nicht leichter machen.

Falls sich das Volk im auf den 23. Juni festgelegten Referendum dafür aussprechen wird, dass das Vereinigte Königreich in der EU bleibt, wie dies Premierminister David Cameron befürwortet und gemäss den Modalitäten, die er selbst mit seinen Kollegen in Brüssel ausgehandelt hat, so ist zu erwarten, dass die rechtliche Umsetzung dieses politischen Kompromisses auch nach diesem Termin noch Zeit beanspruchen wird. Sind Forderungen anderer Mitgliedstaaten zu erwarten? Werden das Europäische Parlament und der Europäische Gerichtshof ihr Wort mitreden wollen? Dennoch darf man annehmen, dass die schweizerischen und europäischen Unterhändler nach dem 23. Juni Fortschritte erzielen und man endlich mehr über die Ergebnisse erfahren wird…

Falls jedoch die britischen Bürger ihre Regierung desavouieren und für das „Out“ stimmen sollten, wird die Lage für die Schweiz noch heikler werden. Es ist daran zu erinnern, dass Artikel 50 des Vertrags von Lissabon bestimmt, dass der Austritt eines Mitgliedstaats aus der Union nach zwei Jahren erfolgen wird; diese Zeit dient dazu, den Status des künftigen ex-Mitglieds auszuhandeln. Solange über diese Elemente noch verhandelt wird – und das dürfte auch die Freizügigkeit der Arbeitskräfte betreffen –, erscheint es wenig wahrscheinlich, dass in Brüssel Lust besteht, den Prozess zu multilateralisieren oder den „Fall Schweiz“ anzupacken, eines anderen Nicht-Mitglieds in geographischer Nähe und mit Sonderstatus (allerdings bevölkerungsmässig achtmal kleiner als das Vereinigte Königreich). Ein weiteres von den schottischen Nationalisten provoziertes Referendum (mit der Perspektive eines Wiedereintritts Schottlands in die EU) könnte die Dinge weiter komplizieren.

Was schlägt der Bundesrat angesichts dieser Lage vor?

Die Regierung bekräftigt ihre Präferenz für « Plan A », das heisst eine einvernehmliche Lösung mit Brüssel, wie wir sie oben skizziert haben. Gleichzeitig legt sie – ganz offenkundig eher unwillig – ihren „Plan B“ vor, das heisst die Definition einer einseitigen Schutzklausel, die die Türe zu bezifferten Obergrenzen und zum Inländervorrang zu öffnen hätte. Der Bundesrat würde in eigener Kompetenz den jährlichen Schwellenwert und die Plafonds und Quoten für den Zuwachs der Zahl der Einwanderer samt deren Zuteilung festlegen und dabei die wirtschaftlichen Gesamtinteressen und die Empfehlungen einer noch zu schaffenden grossen Einwanderungskommission berücksichtigen. Er nennt im Augenblick keine Zahlen, was die ganze Debatte noch surrealistischer macht!

Die Annahme eines derartigen Gesetzes durch das Parlament würde eine klare Drohung gegenüber Brüssel darstellen, wonach sich die Schweiz das Recht vorbehält, den Vertrag mit der EU und ihren Mitgliedstaaten zu verletzen, wann und wie es Bern für richtig hält. Die Vorstellung, dass die EU mit einer derartigen Drohung und mit der damit verbundenen Unsicherheit „leben“ könnte, scheint uns illusorisch. Man wird damit zu rechnen haben, dass diese Botschaft in Bern eintreffen wird, bevor die ersten Gesuche um Arbeitsbewilligungen abgelehnt worden sind…

Und schliesslich noch ein wichtiger Punkt : Das Bundesgericht hat in einem jüngst gefällten Entscheid festgehalten, dass Anstellungsbeschränkungen, die den internationalen Verpflichtungen der Schweiz widersprechen, erst dann beachtet werden können, wenn das entsprechende Abkommen angepasst oder aber gekündigt worden ist.

So liegt es denn nun am Parlament zu sehen, wie es mit diesem Text zurecht kommt: Soll es ihn an den Bundesrat zurücksenden? Soll es ihn selbst überarbeiten? Soll es ihn gutheissen in der Erwartung, es werde ein Referendum gegen die Einschränkungen ergriffen, oder die Gegner der Personenfreizügigkeit würden eine abermalige „Durchsetzungsinitiative“ einreichen? In all dem steckt eine gute Dosis Taktik und politische Manövrierlust, seitens des Bundesrats, aber auch seitens der politischen Parteien und der Dachverbände. Glücklicherweise steht im Augenblick nicht zur Debatte, das FZA zu kündigen oder eine Kündigung durch den Partner zu provozieren.

Trotzdem muss daran erinnert werden, dass eine Absage an die Personenfreizügigkeit auch einer Absage an den Bilateralismus darstellen würde. In der Tat sieht Artikel 25, Absatz 4 des FZA vor, dass im Falle einer Kündigung alle sieben Abkommen des ersten Pakets bilateraler Abkommen „ausser Kraft treten“ (Guillotineklausel). Selbst wenn Brüssel nicht einfach die Kündigung des Abkommens wählen sollte, wäre mit Ausgleichs- bezw. Retorsionsmassnahmen und generell mit einer schmerzhaften Verschlechterung unserer Beziehungen mit unserem wichtigsten Partner zu rechnen.

Somit ist klar, dass sich zwischen einer Bekräftigung der Personenfreizügigkeit einerseits, wenn nötig und möglich mit einer einvernehmlichen Präzisierung und Neuauslegung der Schutzklausel, wie sie das Abkommen vorsieht, und der Einführung einseitiger Beschränkungen gemäss dem Verfassungsartikel und dessen Ausführungsgesetzgebung anderseits, ein tiefer Graben bestehen bleibt. Wer beides will oder an eine Zauberformel denkt, die die beiden Vorgehensweisen in Einklang bringen würde, gibt sich Illusionen hin. Die Botschaft des Bundesrates vom 4. März jedenfalls zeigt keine Elemente auf, die auf eine derartige Kompatibilität schliessen liessen.

Und jenseits der Frage des FZA warten weitere Dossiers auf die schweizerischen Unterhändler: ein institutionelles Abkommen zwecks verbesserter Verwaltung der zahlreichen bilateralen Abkommen, ein Abkommen über den Austausch elektrischen Stroms, über die Finanzdienstleistungen, usf. Alle diese Dossiers haben ihre Wichtigkeit und verdienen, dass man sich ihrer in vertiefter Weise annimmt. Eine einseitige Schutzklausel blockiert indessen diesen Weg.

Es ist somit nicht übertrieben, von einer Stunde der Wahrheit zu sprechen: Beteiligung am europäischen Binnenmarkt im Rahmen einer umfassenden und dynamischen bilateralen Politik oder Übergang zu einer neuen, protektionistischen und interventionistischen Wirtschaftspolitik?

Und neben dieser eher ordnungspolitischen Frage sieht sich die Schweiz auch aufgefordert, ihre grundsätzliche Position gegenüber der europäischen Integration und gegenüber den vielfältigen Herausforderungen – und Schwierigkeiten! – zu klären, vor denen Europa heute in einer globalisierten Welt steht: gesellschaftliche Herausforderungen, sicherheitspolitische Risiken, Arbeitslosigkeit, Währungsstabilität, neue Technologien, Klimawandel, Wanderbewegungen usf. Alle diese Dossiers betreffen unser Land sehr direkt, ob es nun Mitglied der EU ist oder nicht; dass sie nur kooperativ, zusammen mit unseren Partnern, und nicht im Alleingang zu bewältigen sind, steht indessen fest.

Die Taktik des Bundesrats und der politischen Parteien in dieser Sache ist eines ; etwas anderes ist die Unsicherheit, die im Land und namentlich in den Unternehmungen herrscht, auch unter den hier lebenden und arbeitenden Ausländer, einschliesslich der Grenzgänger; sie kann sich als fatal erweisen, dies namentlich zu einer Zeit, da Anzeichen von Schwäche in der Industrie und dem Dienstleistungsgewerbe sichtbar werden, nicht bloss wegen des FZA, sondern auch als Folge des starken Frankens, der schwachen Nachfrage auf gewissen neuen Märkten und der allgemeinen Wirtschaftslage. Die Schweiz hat viel zu verlieren; der Bürger ist direkt betroffen und muss in diesen Fragen Farbe bekennen.

Unter diesen Umständen erscheint es in einer halb-direkten Demokratie wie der unseren offenkundig, dass nur reine neue Abstimmung von Volk und Ständen die Debatte über die Freizügigkeit der Arbeitskräfte und über die Fortsetzung des bilateralen Wegs entscheiden kann; nur ein derartiger Volksentscheid wird es auch der Regierung gestatten, seine Führungsverantwortung wahrzunehmen, dem Land eine dauerhafte Europastrategie vorzuschlagen, eine klare und auf die Herausforderungen des 21. Jahrhunderts ausgerichtete Strategie. Im Hinblick auf eine derartige Abstimmung wird es notwendig sein, dass alle positiven Kräfte des Landes an einem Strick ziehen; unsere Vereinigung ist bereit, ihren Beitrag zu leisten.

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Benedikt von Tscharner, alt Botschafter, Präsident DIE SCHWEIZ IN EUROPA