LIBRE CIRCULATION DES PERSONNES : Où VA LA SUISSE ?

Prise de position 11-03-2016 Bénédict De Tscharner
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Une limitation de la libre circulation des personnes par le biais d’une clause de sauvegarde unilatérale est incompatible avec les accords existants. La poursuite de la voie bilatérale exige une décision. D’où un nouveau vote des Suisses ?

Le Conseil fédéral vient de transmettre aux Chambres fédérales son projet de révision de la Loi sur les étrangers visant la mise en œuvre de l’article 121 a de la Constitution fédérale, article adopté par le peuple et les cantons le 9 février 2014. Ostensiblement, telle qu’elle est proposée, cette révision, et notamment l’introduction d’une clause de sauvegarde unilatérale, ne permet pas le maintien de la libre circulation des personnes conformément à l’accord du 21 juin 1999 avec l’Union européenne et ses Etats membres (ALCP) – clé de voûte du « bilatéralisme » Suisse-UE. Toutefois, parallèlement aux travaux parlementaires, le Conseil fédéral désire poursuivre ses consultations avec Bruxelles et les vingt-huit capitales sur des mesures permettant de mieux maîtriser l’immigration en Suisse ; ces mesures pourraient être basées sur une interprétation consensuelle, voire une révision de l’ALCP.

L’Association LA SUISSE EN EUROPE a été créée, en 2014, dans le but de contribuer à ce que la Suisse ne s’isole pas en Europe, mais qu’elle poursuive et développe encore ses relations avec l’Union européenne, qui est son partenaire de loin le plus important. Aujourd’hui, nous exprimons nos réserves les plus formelles à l’encontre de toute mesure unilatérale qui serait contraire à une telle politique. Elle salue en revanche la signature, par la Suisse, du Protocole III concernant la libre circulation des personnes avec la Croatie, signature qui rétablit un traitement égal, par la Suisse, de tous les Etats membres de l’UE et qui permet aussi, incidemment, la poursuite de l’importante coopération entre la Suisse et l’UE en matière de recherche scientifique (Programme Horizon 2020) ; ce Protocole doit être ratifié le rapidement possible.

La Suisse est donc arrivée à une croisée des chemins dans sa politique européenne et il est essentiel que non seulement les autorités et les partis politiques, mais toute la société civile se rende compte de l’importance de ce débat et des choix qui s’ouvrent au pays.

Notons d’abord qu’à la mi-février 2016, le Conseil fédéral a adopté sa Stratégie de politique étrangère 2016-2019, autrement dit la ligne de conduite du gouvernement pour la nouvelle législature ; on y lit (chapitre 2.1.) que « La Suisse entretient avec l’UE des relations de partenariat contractuelles susceptibles d’évoluer grâce à la consolidation et au renouvellement de la voie bilatérale… ». Et plus loin, dans ce même chapitre, il est affirmé que : « L’objectif du Conseil fédéral consiste toujours à arriver à une solution consensuelle qui respecte tant le nouvel article 121a de la Constitution fédérale que l’accord sur la libre circulation des personnes. » Et : « Il entend trouver avec l’UE une solution qui permette de gérer plus efficacement l’immigration en provenance des pays de l’UE tout en préservant l’accord sur la libre circulation des personnes. A cette fin, il privilégiera une solution mutuellement acceptable avec l’UE et fondée sur une interprétation commune des modalités d’application de l’accord, en particulier de la clause de sauvegarde. »

Dont acte ; mais comment le Conseil fédéral compte-t-il atteindre ce double objectif ?

Rappelons que l’ALCP comporte déjà une clause de sauvegarde ou clause de détresse ; en effet, son article 14, alinéa 2, dit qu’en cas de difficultés sérieuses d’ordre économique ou social, le Comité mixte Suisse-UE se réunit pour examiner et, le cas échéant, décider des mesures appropriées, limitées dans le champ d’application et dans leur durée au strict minimum requis par la situation ; c’est une formule classique en droit européen. Le signe le plus évident d’une telle détresse se trouverait dans une évolution importante, intolérable, du chômage (sectoriel ou général) ou dans d’autres perturbations graves du marché du travail ou de la vie de société.

C’est cette clause qui est au centre des consultations diplomatiques menées, depuis le début de l’année 2015, entre la Suisse, d’un côté, et la Commission européenne et les Etats membres de l’Union européenne, de l’autre. Il règne autour de ces travaux un silence difficile à interpréter ; on peut toutefois supposer qu’il s’agirait de développer un consensus sur une interprétation de cette clause, en se servant non pas de limites chiffrées – que Bruxelles refuse sans ambiguïté comme étant contraires à l’essence même de la libre circulation des personnes –, mais peut-être tout de même d’orientations quantitatives et de critères qualitatifs, adaptés à la situation spécifique de la Suisse ; des précision quant à la lutte contre des abus en matière salariale pourraient s’y ajouter. Comme tous les pays, la Suisse a, en effet, besoin d’une stratégie de croissance ; celle-ci doit porter à la fois sur l’évolution de l’offre et sur celle de la demande en main-d’œuvre, y compris étrangère, dans l’industrie, les services, les hautes écoles, le tourisme, les hôpitaux, etc., et permettre de maîtriser l’immigration au moins indirectement. Un tel consensus entre Berne et Bruxelles pourrait être consacré, par exemple, dans une déclaration interprétative conjointe qui guiderait, à l’avenir, les travaux du Comité mixte ; on entend moins évoquer une révision formelle de l’accord.

Espérons qu’un tel consensus puisse se dégager dans les meilleurs délais.

Cela dit, arrêtons-nous tout de même brièvement sur la question de savoir s’il est possible de caractériser la situation de la Suisse d’aujourd’hui de « détresse » (« Notstand »), pour reprendre le terme utilisé dans le langage du marché intérieur européen ? Tout en reconnaissant que, si dans la population du pays, la perception du « trop plein » en matière d’immigration existe bel et bien, cette perception paraît tout de même en porte-à-faux avec la réalité. En effet, la libre circulation des personnes qui a été approuvée par le peuple à plusieurs reprises et introduite graduellement entre la Suisse et ses voisins dès juin 2002, loin de constituer un malheur, a eu des effets clairement positifs sur l’économie du pays et, surtout, jusqu’à ce jour, l’afflux de travailleurs européens sur le marché du travail n’a pas gonflé le chômage des Suisses – bien au contraire.

Trois aspects de la réalité helvétique nous paraissent particulièrement significatifs et méritent d’être rappelés :

  • la qualification de la main-d’œuvre étrangère: grâce à l’ALCP les entreprises suisses sont libres de recruter des collaborateurs hautement qualifiés en Europe et à pallier ainsi non seulement à l’étroitesse du marché du travail suisse, mais aussi à certaines lacunes en matière de formation, par exemple dans le domaine médical ou informatique ; c’est ainsi que l’économie suisse s’est distinguée, au cours des années 2000, par une belle poussée d’innovation. Une forte présence d’étrangers particulièrement qualifiés se retrouve également parmi les chefs d’entreprise. A l’autre bout de l’échelle professionnelle, la liberté de recrutement a encore permis de faire venir en Suisse des travailleurs peu qualifiés pour des métiers délaissés par les Suisses ;
  • la compétitivité de l’économie suisse: la tendance du franc suisse à être surévalué a pu être mieux maîtrisée grâce à une habile adaptation structurelle de nos entreprises d’exportation à l’évolution des marchés et aussi grâce à l’attractivité du pays pour des investisseurs internationaux ; qui dit flexibilité, dit aussi liberté de recrutement ;
  • le rajeunissement de la population : comme beaucoup d’autres pays, la Suisse connaît un net vieillissement de sa population indigène ; grâce à l’arrivée d’une main-d’œuvre relativement jeune, les déficits des assurances sociales ont été mieux maîtrisés que dans d’autres pays et, de ce fait, la ponction fiscale moins marquée.

La question se pose dès lors de savoir quelle vision le gouvernement a de l’avenir de l’économie suisse ; cette proposition portant sur des mesures restrictives unilatérales, c’est-à-dire en violation de l’ALCP avec une mise en danger de la voie bilatérale, constitue-t-elle un geste tactique, « pour la galerie », ou trouvons-nous d’emblée face à une nouvelle stratégie de (dé)croissance comportant une lourde dose d’intervention étatique et de bureaucratie ? Cela ne semble pas être l’intention du gouvernement – d’où pas mal de perplexité dans le pays…

Avant de revenir au message du Conseil fédéral, jetons encore un coup d’œil sur le calendrier :

L’article constitutionnel impose une mise en œuvre des restrictions quantitatives et de la préférence nationale dans les trois ans à partir du vote de février 2014, donc avant février 2017 ; en s’y préparant l’exécutif peut affirmer qu’il ne fait que son devoir. En vérité, il paraît d’emblée vraisemblable que le temps nécessaire manquera ; en effet, on sait déjà que les négociations avec le Royaume-Uni et son éventuelle sortie de l’UE (le fameux « Brexit ») entre autres ne faciliteront pas les choses.

Si, dans le référendum prévu pour le 23 juin prochain, le peuple devait s’exprimer en faveur du maintien du Royaume-Uni au sein de l’UE conformément au vœu du Premier ministre David Cameron et selon les modalités négociées par lui à Bruxelles avec ses collègues, la mise en place juridique de ce compromis politique s’étendra bien au-delà de cette date. Faut-il s’attendre, en outre, à des revendications d’autres Etats membres, à des interventions du Parlement européen ou de la Cour de justice européenne ? Mais on peut tout de même admettre qu’après ce 23 juin, les négociateurs suisses et européens feront des progrès et espérer qu’on en saura enfin plus…

Si, en revanche, les citoyens britanniques devaient désavouer leur gouvernement et opter pour le « out », la situation se compliquera encore plus pour la Suisse ; rappelons que l’article 50 du Traité de Lisbonne de 2007 précise que la sortie d’un pays de l’Union se fera après un délai de deux ans qui serviront à négocier le futur statut de l’ex-membre. Tant que ces éléments seront en négociation – et cela concerne aussi la circulation des travailleurs –, il paraît peu vraisemblable qu’à Bruxelles, on ait envie de multilatéraliser ce processus ou de « revisiter » le cas de la Suisse, autre pays non-membre géographiquement proche et à statut spécial (mais huit fois plus petit en termes de population que le Royaume-Uni). Un éventuel nouveau référendum provoqué par les nationalistes écossais (avec réadmission d’une Ecosse indépendante à l’UE ?) pourrait encore compliquer les choses.

Dans ces circonstances, que propose le Conseil fédéral au Parlement ?

Tout en poursuivant son « plan A », dont il confirme qu’il a sa préférence, à savoir la recherche d’une solution consensuelle avec Bruxelles telle qu’évoquée ci-dessus, le gouvernement met à présent en branle – visiblement à contrecœur – les éléments de son « plan B », c’est-à-dire l’adoption d’une clause de sauvegarde unilatérale qui, conformément au texte constitutionnel, ouvrirait la voie à des limitations chiffrées de l’immigration et à la préférence nationale. Le Conseil fédéral fixerait lui-même annuellement un seuil de déclenchement, puis les plafonds ou quotas de l’augmentation du nombre d’immigrés et leur répartition, en tenant compte des intérêts économiques du pays et des recommandations d’une grande commission de l’immigration, qui reste à créer. Pour l’instant, aucun chiffre n’est livré, ce qui rend le débat encore plus surréaliste !

Toutefois, si une telle loi devait être adoptée par le Parlement, cela reviendrait à émettre une menace adressée à Bruxelles : que la Suisse se réserve le droit de violer l’accord qui la lie à l’UE et ses Etats membres au moment et dans les circonstances que Berne choisira elle-même. Toute idée que l’UE pourrait « vivre » avec une telle menace et avec l’incertitude qu’elle comporte nous paraît illusoire ; et ce message-là risque bien d’arriver à Berne avant même que les premiers permis de travail aient effectivement été refusés…

Enfin, point très important : le Tribunal fédéral a confirmé dans un récent arrêt que des restrictions à l’emploi qui sont contraires aux obligations internationales de la Suisse ne sauraient être admises que si la Suisse adaptait ou dénonçait l’accord en question.

Au Parlement maintenant de voir ce qu’il veut et ce qu’il peut faire de ce texte : le renvoyer au Conseil fédéral ? le retravailler lui-même ? l’adopter en attendant qu’un référendum contre les restrictions soit lancé ou laisser les adversaires de la libre circulation rédiger une nouvelle « initiative de mise en œuvre » ? Il y a, dans tout cela, une ample dose de tactique et de gesticulation politicienne, de la part du Conseil fédéral, mais aussi des partis politiques ou encore des associations faîtières. Pour l’instant, il n’est heureusement pas question de dénoncer l’ALCP ou de provoquer une dénonciation par le partenaire.

Mais rappelons tout de même que mettre fin à la libre circulation des personnes signifiera très vraisemblablement également une fermeture de la voie bilatérale ; en effet, l’ALCP (article 25 alinéa 4) précise qu’en cas de dénonciation de l’accord, l’ensemble des sept accords du premier paquet bilatéral « cessent d’être applicables … » (clause guillotine) ; et, même si ce n’était pas la dénonciation pure et simple de l’accord que choisirait Bruxelles, des mesures de compensation, voire de rétorsion, et une douloureuse dégradation des relations avec notre partenaire le plus important paraissent inévitables.

Il paraît dès lors clair qu’entre, d’un côté, la confirmation de la libre circulation des personnes avec, si nécessaire et si possible, une précision ou une réinterprétation consensuelle de la clause de sauvegarde déjà contenue dans l’ALCP et, de l’autre côté, l’introduction unilatérale de restrictions en vertu de l’article constitutionnel et de sa législation d’application, un fossé profond subsistera. Vouloir les deux à la fois ou imaginer une formule magique qui rendrait les deux démarches compatibles, paraît illusoire ; en tous cas, le message du Conseil fédéral du 4 mars n’apporte pas d’éléments permettant de croire en une telle compatibilité.

Et au-delà de la question de l’ALCP, d’autres dossiers attendent les négociateurs suisses : accord institutionnel permettant une meilleure gestion de l’ensemble des nombreux accords bilatéraux, accord sur l’électricité, sur les services financiers, etc.. Tous ces dossiers sont importants et méritent un examen approfondi. Une clause de sauvegarde unilatérale bloque ce chemin.

Parler d’heure de vérité n’est donc pas exagéré : participation au marché intérieur européen dans le cadre d’une politique bilatérale large et dynamique ou transition vers une nouvelle politique économique, protectionniste et interventionniste ?

Outre cette question d’ordre plutôt économique, la Suisse doit également définir sa position de principe face à l’intégration européenne et face aux défis multiformes – et aux difficultés ! – que la famille des peuples de l’Europe doit affronter aujourd’hui dans un monde globalisé : défis de société, défis de sécurité, chômage, stabilité monétaire, nouvelles technologies, changements climatiques, migrations, etc. Tous ces dossiers concernent très directement notre pays, qu’il soit membre ou non de l’UE ; il est clair qu’ils ne peuvent être abordés qu’en coopération avec nos partenaires et non dans l’isolement.

La tactique du Conseil fédéral et des partis politiques en cette matière est une chose ; mais l’incertitude dans le pays et notamment dans les entreprises ou encore parmi les étrangers qui vivent et qui travaillent en Suisse, y compris les frontaliers, en est une autre ; elle peut s’avérer néfaste dans une période où des signes de faiblesse du tissu industriel et des services commencent à se manifester, pas seulement à cause du dossier de la ALCP, mais aussi en raison du franc fort, de la faiblesse de la demande sur certains marché émergents et de la situation économique en général. La Suisse a beaucoup à perdre ; le citoyen est directement concerné et doit participer à ces choix.

Dans ces circonstances, dans une démocratie semi-directe comme la nôtre, seul un nouveau vote du peuple et des cantons pourra trancher le débat sur la libre circulation des personnes et la poursuite de la politique bilatérale ; seul un tel vote permettra aussi au gouvernement d’exercer sa responsabilité de direction, de proposer au pays une stratégie européenne durable, une stratégie claire et qui réponde aux exigences du XXIe siècle. Il sera évidemment nécessaire que, dans la perspective d’un tel vote, toutes les forces positives du pays fassent cause commune ; notre Association compte y apporter sa contribution.

Bénédict de Tscharner, anc. ambassadeur, président de LA SUISSE EN EUROPE