La Suisse à nouveau menacée d’une décennie perdue.

Prise de position 15-10-2015 Jean-Daniel Gerber
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La conjonction de l’arrêt du développement de nos relations avec l’Europe et de l’arrêt des réformes économiques pourrait faire perdre une nouvelle décennie à la Suisse……

Souvenons-nous : le 6 décembre 1992, les citoyennes et citoyens suisses disent « non » à l’Espace économique européen (EEE). Secoué par ce refus, le Conseil fédéral fait savoir qu’il mettra en vigueur, de façon autonome, les réformes structurelles qu’une ratification de l’EEE aurait rendues nécessaires. Ces bonnes intentions n’ont été qu’à moitié réalisées ; certaines innovations fondamentales sont restées en panne, en partie parce que la Suisse souffrait encore des suites de la crise immobilière et que la Banque nationale poursuivait une politique monétaire excessivement restrictive, avec, pour conséquence que la Suisse recula, entre 1992 et 2003, à l’avant-dernière place des pays de l’OCDE pour la croissance de son PIB. On parle dès lors d’une décennie perdue. Il faudra attendre les réformes, initiées dix à quinze ans plus tard, pour que la Suisse retrouve sa place dans la première moitié des pays de l’OCDE au titre de la croissance. On peut citer, pour illustrer cette volonté de réformes, la mise en vigueur du premier, puis du deuxième paquet d’accords bilatéraux avec l’UE, mais aussi le frein aux dépenses, la révision de la loi sur les cartels et celle de la loi sur le marché intérieur, ainsi que la conclusion de nou­veaux accords de libre-échange.

Serions-nous, aujourd’hui, encore capables de sortir du blocage des réformes des années 90 ? Un tel projet serait sans doute plus difficile à réaliser. Depuis la crise financière de 2008, la volonté de renou­veau s’est affaiblie dans notre pays. Les mesures adoptées par le Conseil fédéral (AVS, 2e paquet de la réforme de l’AI, TVA, loi sur les cartels et d’autres) ont été rejetées au Parlement par des alliances contre nature et on a même essayé de revenir en arrière sur certains points tels que l’application du principe « Cassis de Dijon » ; les partis qui prônaient une politique de concordance et de compromis pour faire passer les réformes ont été « punis » dans les urnes, comme le démontrent les résultats des élections des dix dernières années. Et pourtant la Suisse, qui ne connaît ni parti majoritaire ni pro­gramme gouvernemental approuvé et respecté par le Parlement, a besoin de cette tradition politique si elle veut rester capable de se réformer.

Il est d’autant plus urgent de palier aux faiblesses structurelles de la Suisse que l’industrie d’exportation se trouve dans une situation délicate. Suite à l’abandon du plafond monétaire à la mi-janvier 2015, ses livraisons vers la zone Euro se sont renchéries d’environ 14 %. Les milieux économiques se font en outre du souci au vu des quelque 27 initiatives lancées ou soumises au peuple, dont certaines claire­ment hostiles à l’économie ou propres à freiner la croissance. Enfin, l’initiative sur l’immigration de masse a refroidi nos relations avec l’Union européenne. Dès lors, à Bruxelles, on s’est mis à placer toute proposition visant un développement de notre coopération en mode d’attente jusqu’au jour où la capacité de la Suisse de respecter ses engagements sera à nouveau confirmée, notamment par un arrangement institutionnel. « C’est vous, les Suisses, qui avez cassé le jouet ; à vous de le réparer ! »

En de pareilles circonstances, l’incertitude gagne le pays – du poison pour l’économie ! Le patron circonspect se demande s’il doit continuer à investir ici ou si les perspectives ne sont pas meilleures à l’étranger. En fait, la solution à la plupart de ces problèmes se trouve bien chez nous ; c’est nous qui forgeons notre bonheur. C’est notamment la situation monétaire, difficilement influençable, qui exige, qu’en compensation, des pas décisifs soient faits pour améliorer la capacité concurrentielle de l’économie suisse.

Nos relations avec l’Europe

La statistique nous apprend que la Suisse est le troisième pays le plus intégré par rapport au Marché intérieur européen. Mettre en danger les accords bilatéraux avec l’UE signifie non seulement jouer avec le feu, mais provoquer un incendie de grande envergure. Chaque jour, la Suisse et l’UE échangent des marchandises pour plus d’un milliard de francs ; cette dernière reçoit 56 % de nos exportations et fournit 75 % de nos importations. La recherche, le développement, la formation en Suisse ont besoin d’un cadre contractuel avec l’Union, sous peine de mettre en danger la position du pays comme site de haute technologie et d’universités de pointe. Réintroduire des contrôles et des restrictions aux frontières au sein d’une Europe sans frontières nous fait reculer considérablement. Nous imposer un tel isolement affaiblit notre prospérité, nous place à l’écart et nous exclut de la table de négociation en tant que partenaire valable. Mettre en cause les accords bilatéraux ou minimiser leur importance signifie ignorer deux facteurs décisifs :

Premier facteur : les perspectives de surmonter rapidement le blocage, depuis 2008, de nos rapports avec l’UE ne sont pas bonnes. L’initiative sur l’immigration de masse plonge la Suisse dans un dilemme : soit sa transposition en droit interne nous oblige à violer l’accord sur la libre circulation des personnes, soit le mandat de limiter l’immigration reste lettre morte. Vouloir négocier une limitation de la libre circulation avec l’UE paraît quasiment impossible. Le gouvernement et le parlement peinent à produire des solutions ; en effet, toutes les formules évoquées jusqu’à ce jour – système de contingentement, priorité nationale, clauses de sauvegarde avec une limite supérieure d’immigration, nouveau vote rendant nul le premier, etc. – auraient de graves conséquences. En tous cas, aucune des solutions proposées à ce jour n’ont été encouragées par Bruxelles.

Second facteur : les délais inscrits dans le nouvel article constitutionnel sur l’immigration de masse met le parlement et le gouvernement sous pression : les restrictions doivent être introduites dès le 9 février 2017, par voie législative ou par voie d’ordonnance. Il paraît peu probable que les Chambres puissent adopter une législation avant cette date ; le Conseil fédéral limitera-t-il l’immigration par ordonnance ? Il devrait alors résilier l’accord sur la libre circulation des personnes, avec les graves conséquences que l’on sait – il suffit d’évoquer la clause dite de la guillotine. Il paraît donc peu probable qu’il le fasse. D’ail­leurs des ordonnances, contrairement aux lois fédérales, peuvent être contestées devant le Tribunal fédéral ; ce dernier donnera-t-il préférence à la nouvelle disposition constitutionnelle que traduisent ces ordonnances plutôt qu’à l’accord sur la libre circulation des personnes ? Ce n’est pas certain. Le délai du 9 février peut-il être repoussé ? Cela impliquerait un amendement de notre constitution ou du moins l’acceptation d’un arrêté fédéral soumis au référendum facultatif.

Il faut en plus tenir compte des réactions des instances de l’UE et de ses Etats membres à des mesures unilatérales prises par la Suisse ; considéreront-ils l’accord comme caduc, attendront-ils que la Cour de justice européenne statue sur une plainte ? Quoiqu’il en soit, le nœud gordien risque de rester noué pour un bon laps de temps !

Il le restera en tous cas tant que la Suisse ne se déclarera pas disposée à placer ses relations contrac­tuelles avec l’UE sur une nouvelle base, base durable et susceptible d’être développée. A plus d’une reprise, la Commission européenne a déclaré que le bilatéralisme, dans sa forme actuelle, ne saurait être poursuivi, que son fonctionnement ne donnait pas satisfaction, qu’il exigeait trop de temps et de res­sources tout en autorisant la Suisse à participer au Marché intérieur « à la carte » (en allemand « Rosinenpickerei ») ; en plus, elle se plaint que le système crée des incertitudes quant à l’interprétation des accords car, même après de très longues joutes au sein du Comité mixte, une application conforme aux règles des accords existants paraît souvent hors de portée.

Le Conseil fédéral a récemment décidé de viser une approche globale ; c’est dire qu’il admet que même une adaptation de l’accord sur la libre circulation des personnes, quelle que soit sa forme, ne saurait se faire sans la conclusion d’un arrangement avec l’Union sur la gestion institu­tionnelle des accords. Cette approche engloberait, outre la libre circulation des personnes et son application à la Croatie ainsi que les aspects institutionnels, d’autres négociations en cours et projets d’accords d’importance moindre (électricité, recherche, etc.). Si aucune réponse à cette proposition large n’a été formulée à Bruxelles, elle constitue néanmoins un pas en avant dans la mesure où elle fait preuve de la volonté de la Suisse de surmonter le blocage des relations avec son partenaire écono­mique le plus important.

La nécessité de réformes internes

Nous l’avons dit : les négociations avec l’UE risquent bien de tirer en longueur et on ne saurait exclure le refus de leurs résultats dans un vote populaire. Si, en même temps, les réformes internes, qui sont en panne depuis 2008, devaient rester bloquées, la situation deviendrait alors authen­tiquement inquié­tante : de mauvaises relations avec l’UE, une volonté défaillante de procéder à des réformes, un franc suisse surévalué ; la Suisse ne peut tout simplement pas se permettre toutes ces entraves sur une longue période.

On connaît les éléments clés d’un paquet de réformes : plus de concurrence sur le marché intérieur, une meilleure productivité, l’assainissement des assurances sociales, le développement et l’entretien des réseaux routiers et ferroviaires. Pour les uns, cette approche va trop loin, pour d’autres, en revanche, elle n’est pas suffisamment ambitieuse ; en tous cas, au cours de la période législative qui touche à sa fin, il a été impossible de trouver un consensus.

Peut-on espérer un changement après les élections ? Cela paraît peu probable, dans la mesure où l’on ne s’attend pas à des changements importants dans la répartition des sièges. Il faut craindre que des partis qui participent au gouvernement se plaisent en même temps dans le rôle de l’opposition. La Suisse va bien ; elle ne connaît que très peu de misère. Dès lors, la pression politique en faveur de réformes reste faible – on préfère laisser aux générations futures le soin de prendre des décisions délicates car, suite aux conditions cadres qui se seront dégradées de façon insidieuse, ces générations se verront dans l’obligation d’agir.

Ne faudrait-il pas, dans une telle situation, revenir à l’idée d’un accord de concordance que les partis politiques qui sont représentés au sein du gouvernement signeraient, comme l’a proposée l’ancien conseiller fédéral Arnold Koller? En tous cas, le moment propice pour un tel pas serait bien au lendemain des élections d’octobre, au début d’une nouvelle législature. Un tel accord devrait comporter les sujets et les objectifs à traiter au cours de cette nouvelle période de quatre ans. Le but serait de dégager un con­sensus de base entre les partis gouvernementaux, consensus qui serait également respecté au cours des débats parlementaires et d’éventuelles procédures référendaires ; l’action gouvernementale s’en verrait en tous cas renforcée et rendue plus prévisible. Il ne serait d’ailleurs pas nécessaire qu’un tel accord comporte tous les thèmes répertoriés ; notre système de consensus peut parfaitement vivre avec des coalitions variables.

La conclusion d’un tel accord de concordance peut nous aider à obtenir des majorités au parlement en faveur des projets les plus importants, mais elle sera difficile à obtenir dans les circonstances actuelles, tant que les partis ne sont pas représentés au sein du Conseil fédéral proportionnellement à leur force électorale ; autrement dit, il faudrait revenir à la fameuse « formule magique » d’antan. Une alternative pourrait aussi consister à ne plus préparer le rapport du Conseil fédéral sur la croissance – qu’il devra présenter pour les années 2016 à 2019 – uniquement à partir des travaux internes de l’administration, mais à la suite de consultations avec les partenaires sociaux et les association faîtières, les partis et les universités ; un tel exercice donnerait des indications sur les chances de certaines réformes de trouver une majorité et fournirait au Conseil fédéral des indications sur d’éventuelles adaptations visant une acceptation plus large.

La dimension temporelle

Gouverner, c’est prévoir. En somme, les modalités d’une mise en application des nouvelles dispositions constitutionnelles sur l’immigration de masse, le résultat des négociations avec Bruxelles et le pro­gramme de réformes internes devraient tous être sur la table aujourd’hui déjà, afin que l’avenir à moyen terme de la place économique suisse et ses conditions cadres puissent être d’emblée jugés.

On l’a vu, les années 90 passent pour une décennie perdue pour la Suisse ; aujourd’hui déjà, nous osons émettre la crainte qu’il en soit de même pour la décennie en cours puisque qu’on ne peut s’attendre à une prochaine clarification et amélioration des relations entre la Suisse et l’UE ; les rouages bernois et bruxellois tournent lentement ; il faut donc compter, pour être réaliste, avec un délai minimum de deux ans. Il est ainsi d’autant plus important que la Suisse accélère le processus des réformes internes du moment que, là au moins, elle est libre d’agir. La Suisse ne peut pas soutenir sur la durée une guerre sur deux fronts, le premier à l’interne, le second avec l’Union européenne.

Au cours des années 90, puis surtout au cours de la première décennie de ce siècle, on a pu faire avancer l’agenda des réformes ; la Suisse a prouvé qu’elle était capable de prendre en main son destin. En aurons-nous encore la volonté ou faudra-t-il attendre que la situation devienne à tel point critique que nous devions le faire sous la contrainte, dans des conditions bien moins favorables qu’aujourd’hui ?

Ancien secrétaire d’Etat