EUROPA IN DER BUNDESVERFASSUNG

Standpunkte 28-07-2016 Thomas Cottier
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Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1999 stellt keinen ausdrücklichen Bezug zur europäischen Integration her, Europa wird nicht erwähnt; die Verfassung bringt vielmehr den Bezug zur Welt als Ganzes zum Ausdruck. Das hat sich mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) am 9.Februar 2014 geändert; die aussenpolitischen Ziele der Verfassung lassen sich bezüglich Europas nicht mehr erreichen…

Workshop der Vereinigung La Suisse en Europe vom 1.7.2016 am World Trade Institute, Universität Bern

I. Ausgangslage

Die totalrevidierte Bundesverfassung von 1999 stellt keinen ausdrücklichen Bezug zur europäischen Integration her. Europa wird nicht erwähnt; die Verfassung bringt vielmehr den Bezug zur Welt als Ganzes zum Ausdruck. Die Präambel ruft auf „im Bestreben, den Bund zu erneuern, um Freiheit und Demokratie, Unabhängigkeit und Frieden in Solidarität und Offenheit gegenüber der Welt zu stärken.“ Art 2. Abs. 4 BV verpflichtet die Eidgenossenschaft auf ein internationales Engagement: „Sie setzt sich ein für die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen und für eine friedliche und gerechte internationale Ordnung.“ Von zentraler Bedeutung ist Art. 54 BV:

Art. 54  Auswärtige Angelegenheiten

  1. Die auswärtigen Angelegenheiten sind Sache des Bundes.
  1. Der Bund setzt sich ein für die Wahrung der Unabhängigkeit der Schweiz und für ihre Wohlfahrt; er trägt namentlich bei zur Linderung von Not und Armut in der Welt, zur Achtung der Menschenrechte und zur Förderung der Demokratie, zu einem friedlichen Zusammenleben der Völker sowie zur Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen.
  1. Er nimmt Rücksicht auf die Zuständigkeiten der Kantone und wahrt ihre Interessen.

Darin ist auch Europa mitenthalten, aber der Kontinent geniesst keine ausdrückliche Erwähnung und besondere Stellung, was angesichts der engen rechtlichen und wirtschaftlichen Verflechtung im Rahmen einer Verfassung überrascht, welche sich nicht nur als Instrument of Government, sondern auch als materiale Grundordnung versteht. Man wollte in der Verfassungsrevision und Nachführung das Projekt mit einer Europabestimmung nicht gefähr-den. Sodann zeigte sich auch, dass selbst Mitgliedstaaten der EU die Beziehung nicht näher thematisieren. Umso mehr konnte dies für die Schweiz gelten.

Das ging solange gut, als die Verfassung auch in andern Teilen dem europäischen Integrationsprozess gegenüber neutral blieb. Mit der Annahme der Masseneinwanderungsinitiative (MEI) und von Art. 121a BV und den Uebergangsbestimmungen von Art.197 Ziff. 11 hat sich dies am 9.2.2014 geändert. Die Bestimmung ist anerkanntermassen mit dem Freizügigkeitsabkommen nicht vereinbar. Ihre volle Umsetzung mit Quoten und Inländervorrang müsste zur Kündigung des FZA und damit der Bilateralen I führen, aber auch zu weiteren, mit der

Bestimmung nicht kompatiblen Staatsverträgen. Die aussenpolitischen Ziele der Verfassung liessen sich bezüglich Europas nicht mehr erreichen.

Art. 121a BV zwingt daher, den Pfad der europapolitischen Neutralität der Verfassung zu verlassen oder wieder herzustellen und verfassungsrechtliche Antworten auf die Herausfor-derung zu finden. Das ist angesichts einer politisch verworrenen und unklaren Lage nicht einfach. Die eingereichte RASA Initiative zur Streichung von Art. 121a BV und Rückkehr zur europapolitischen Diskussion zwingt die Politik, sich mit der Frage auseinanderzusetzen. Sie ist eine von mehreren möglichen Antworten, die nicht nur inhaltlich, sondern auch taktisch beurteilt werden müssen.

Das war Gegenstand des am 1. Juli 2016 am WTI durchgeführten Workshop der ASE, in Zusammenarbeit mit Foraus. Es ging um eine Auslegeordnung und Diskussion möglicher Wege und Ansätze. Kurz- und langfristigere Optionen stehen sich gegenüber und müssen auch mit Blick auf Abstimmungsmodalitäten gewertet werden. Kurzfristige Optionen wie RASA dienen der unmittelbaren Aufhebung von Art. 121a BV mit dem erforderlichen doppelten Mehr von Volk und Ständen. Längerfristige und umfassendere Optionen dienen der Diskussion und Verankerung der Stellung der Schweiz im europäischen Integrationsprozess.

Eine von Prof. Oesch einleitend dargelegte Uebersicht der verfassungsrechtlichen Lage in den Mitgliedstaaten zeigt, dass das Verhältnis zur Union auf unterschiedliche Weise geregelt ist. Verschiedene Verfassungen sehen keine ausdrücklichen Regelungen vor. Andere sprechen die Union ausdrücklich. In der Praxis erwies sich vor allem der im deutschen Grundgesetz verankerten Garantien der Demokratie und der Rechte des Bundesstaates als wichtig für die verfassungsrechtliche Begrenzung der Kompetenzübertragung an die Union. Nichtmitgliedstaaten der Union, insbesondere auch die EFTA Staaten, weisen keine ausdrücklichen Regelungen auf und belassen die Frage wie bislang auch die Schweiz dem Staatsvertragsrecht.

II. Diskutierte Optionen

Allen Vorschlägen ist gemeinsam, dass sie Art. 121a BV und Art. 197 Ziff. 11 BV in ihrer heutigen Form und Inhalt aufheben. Sie zielen teilweise auf die Anpassung von Art. 121a BV. Teilweise schlagen sie eine Ergänzung von Art. 54 BV vor, allein oder in Kombination mit der Anpassung von Art. 121a BV.

1. RASA Initiative

Die eingereichte Initiative Raus aus der Sackgasse“ (RASA) zur Streichung von Art. 121a BV und den Uebergangsbestimmungen ist klar und einfach. Sie stellt den Zustand der europapolitischen Neutralität der Verfassung wieder her und lautet:

Die Bundesverfassung wird wie folgt geändert werden:

Art. 121a und 197 Ziff. 11 Aufgehoben (http://www.initiative-rasa.ch/).

Volk und Stände sind so aufgerufen, ihre Entscheidung vom 9. Februar 2014 im Lichte der neueren Entwicklung, insbesondere dem klaren Festhalten der EU an der Personenfreizügigkeit, neu zu beurteilen. Das Argument der politischen Zwängerei kann entkräftet werden. Das Schweizervolk hatte drei Mal der Personenfreizügigkeit zugestimmt, bevor die MEI eingereicht wurde. Es kann nach MEI auch fünftes Mal darüber abstimmen. RASA bringt zum Ausdruck, dass auch der Souverän sich irren kann und die direkte Demokratie es ermöglichen muss, auf solche Entscheidungen zurückzukommen. Materiell geht es um die Frage, ob die Bilateralen Verträge I beibehalten werden sollen oder nicht. Denn wird die Vorlage abgelehnt, so muss Art. 121a BV umgesetzt werden und die Bilateralen I gekündigt werden. RASA ist offen für mögliche Alternativvorschläge seitens des Parlaments, hält aber klar an seinem Anliegen der Streichung von Art. 121a BV als nicht umsetzbarer Fremdkörper der Verfassung fest.

2. Vorschlag Prof. Tobias Jaag

Professor Jaag legt eine alternative Formulierung für Art. 121a BV wie zusätzlich eine Erweiterung von Art. 54 BV vor, die gemeinsam oder gestaffelt zur Abstimmung gebracht werden können.2

  1. Der Bund regelt die Zuwanderung.
  1. Dabei berücksichtigt er insbesondere
  • die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz;
  • die völkerrechtlichen Verpflichtungen, insbesondere aus der Europäischen Menschenrechtskonvention sowie aus den bilateralen Abkommen mit der Europäischen Union.
  1. Massgebende Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen sind insbe-sondere
  • das Gesuch eines Arbeitgebers;
  • die Integrationsfähigkeit;
  • eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage.

Neben der Anpassung von Art. 121a BV sieht Tobias Jaag eine allgemeine Bestimmung in Art 54 BV vor, die neben oder nach der Anpassung von Art. 121a BV vorgelegt werden müsste. Er schreibt:

Ein Verfassungsartikel über das Verhältnis zu Europa wäre – anknüpfend an die Präambel der Bundesverfassung – in eine umfassende Bestimmung über die internationale Zusammenarbeit einzubetten. Eine solche könnte beispielsweise als Art. 54a BV in den Abschnitt über die auswärtigen Beziehungen eingefügt werden. Die Korrektur von Art. 121a BV würde dadurch nicht ersetzt; ein Artikel über die Zusammenarbeit müsste neben oder nach einer Anpassung von Art. 121a vorgelegt werden. Er könnte etwa wie folgt lauten:

  1. Die Schweiz wirkt aktiv an der weltweiten und europäischen Zusammenarbeit mit.
  1. Sie ist Mitglied der Vereinten Nationen und anderer Organisationen, die sich für den Weltfrieden, die internationale Solidarität und die wirtschaftliche Zusammenarbeit einsetzen.
  1. Die Schweiz ist Mitglied des Europarates, der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) sowie weiterer regionaler Organisationen zur Förderung von Freiheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit und wirtschaftlicher Zusammenarbeit.
  1. Sie ordnet ihre Beziehungen zur Europäischen Union durch völkerrechtliche Verträge. Diese regeln die Beteiligung der Schweiz am europäischen Binnenmarkt sowie an weiteren Bereichen der Zusammenarbeit unter möglichst weitgehender Wahrung der Eigenständigkeit.

Der Vorschlag geht über die europäische Integration hinaus und erweitert so Art. 54 Abs. 2 dahin, dass er auch Instrumente zur Erreichung der genannten Ziele nennt, einschliesslich der UNO, des Europarates, der EMRK und die Regelung der Beziehungen zur Union mittels Verträgen. Damit wird ein Beitritt nicht ausgeschlossen, da auch dieser in Form eines Vertrages erfolgt.

Der Vorschlag nimmt ausdrücklich Bezug auf die völkerrechtlichen Verträge und behält deren Anwendung und damit im Rahmen der geltenden Auslegung auch deren Vorrang vor. Die Bestimmung nennt ausdrücklich auch die Europäische Menschenrechtskonvention und beschränkt sich nicht auf die Verträge mit der Union sowie weitere völkerrechtliche Abkommen.

3. Vorschlag Foraus

Foraus schlägt mit einem sog. Konkordanzartikel eine Alternative zu RASA vor und versucht, das Anliegend der MEI mit einem mit dem FZA kompatiblen Ansatz zu verknüpfen. Der Text erblickt die autonome Regelung der Einwanderung gerade darin, dass die Schweiz zu diesem Zweck auch – selbständig und aus eigenem Antrieb – Staatsverträge abschliessen kann.3

Art. 121a BV (neu) Steuerung der Zuwanderung

  • Die Schweiz steuert die Zuwanderung von Ausländerinnen und Ausländern eigenständig unter Berücksichtigung ihrer gesamtwirtschaftlichen Interessen.
  • Zu diesem Zweck können auch völkerrechtliche Verträge abgeschlossen werden. Insbesondere zur Freizügigkeit von Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmern, selb-ständig erwerbstätigen Personen, nicht erwerbstätigen Personen sowie Grenzgänge-rinnen und Grenzgängern.
  • Massgebende Kriterien für die Erteilung von Aufenthaltsbewilligungen sind insbe-sondere ein Arbeitsverhältnis mit einem Arbeitgeber der Schweiz, der Nachweis einer selbständigen Erwerbstätigkeit, eine ausreichende, eigenständige Existenzgrundlage, die asylrechtlichen Vorgaben oder die ausländerrechtlichen Vorgaben.
  • Der Bund kann begleitende Massnahmen zur Beschränkung der Zuwanderung ergreifen. Dazu gehören insbesondere flankierende Massnahmen, um Erwerbstätige vor der missbräuchlichen Unterschreitung der in der Schweiz geltenden Lohn- und Ar-beitsbedingungen zu schützen, Massnahmen die das inländische Arbeitskräftepoten-zial fördern und in Hinblick auf den Arbeitsmarkt besser nutzen, sowie Massnahmen zur Beschränkung des Anspruches auf Sozialleistungen.

Der Vorschlag ist politisch als ein Kompromiss zwischen Anliegen der MEI und der Integrationspolitik und FZA motiviert. Er verbindet Massnahmen der Beschränkung und von flankierenden Massnahmen. Verfassungsrechtlich bleiben wesentliche Fragen offen, so namentlich der Vorrang von vertraglichen Bestimmungen und ihr Verhältnis zur autonomen Steuerung. Die Autoren gehen davon aus, dass vertragliche Regelungen gerade auch Ausfluss autonomer Steuerung sind. Umgekehrt erlaubt das FZA gerade die autonome Regelung der Zuwanderung aus EU und auch EFTA Staaten im Rahmen einer übergeordneten europäischen Niederlassungsfreiheit nicht mehr. Der Text verlagert im Ergebnis die Lösung wesentlicher Fragen auf die Gesetzgebung.

4. Vorschlag Professor Oesch

Prof. Oesch legt eine Reihe von Formulierungen vor, die als Textbausteine für einen Alternativvorschlag verwendet werden können.4 Der Text geht über die Frage der Einwanderung hinaus, und spricht das Verhältnis der Schweiz zu Europa im Rahmen der aussenpolitischen Kompetenzen von Art. 54 BV verankert werden können. In der vollen Ausgestaltung lautet die integrierte Erweiterung von Art. 54 Abs. 2 BV wie folgt:

Art. 54 Abs. 2 bis BV

  • 2bis. Er wirkt am Prozess der europäischen Integration mit. Die Schweiz ist Mitglied des Europarates und strebt eine aktive und enge Zusammenarbeit mit der Europäischen Union an.
  • 2ter. Er berücksichtigt bei der Aushandlung und Umsetzung völkerrechtlicher Verträ-ge insbesondere die gesamtwirtschaftlichen Interessen der Schweiz, die Bedürfnisse der Wohnbevölkerung und die natürlichen Lebensgrundlagen. Er erlässt im Rahmen seiner Zuständigkeiten flankierende Massnahmen.

Dieser Text ist nicht auf die Migration beschränkt, sondern umfasst ebenfalls das gesamte Verhältnis zu Europa, einschliesslich des Europarats. Die Frage der Form des Verhältnisses zur Union wird bewusst offengelassen. Die Bestimmung geht auf die Bedürfnisse der Wohnbevölkerung ein und enthält ein Mandat für flankierende Massnahmen im Rahmen der gesamtwirtschaftlichen Interessen.

5. Vorschlag Professor Cottier

Der 2014 vorgelegte Vorschlag zielt auf eine Erweiterung und Konkretisierung von Art. 54 BV und spricht das Verhältnis zu Europa wie folgt an:5

Art. 54bis Verhältnis zur Europäischen Integration

  1. Die schweizerische Eidgenossenschaft beteiligt sich am Prozess der europäischen Integration. Sie anerkennt und fördert die Grundwerte von Frieden, Freiheit und Wohlfahrt, wie sie in der europäischen Verfassungstradition sowie in den Vertragswerken des Europarats und der Europäischen Union Ausdruck finden.
  1. Sie strebt eine vertiefte Beteiligung am Binnenmarkt der Europäischen Union und in weiteren Politikbereichen an mit dem Ziel einer Stärkung der schweizerischen Wirtschaft, ihrer Wettbewerbsfähigkeit und einer nachhaltigen Entwicklung.
  1. Bund und Kantone berücksichtigen dabei im Rahmen bestehender Verträge die Bedürfnisse der Wohnbevölkerung namentlich in den Bereichen von Verkehr, Arbeit, Bildung, Raumordnung, Sozialpartnerschaft und soziale Sicherheit.

Die Bestimmung bezieht sich auf den europäischen Integrationsprozess und soll Anlass zur Auseinandersetzung um das grundlegende Verhältnis der Schweiz zu Europa bieten. Die Frage der Form des Verhältnisses wird bewusst nicht verfassungsrechtlich geregelt, sondern dem Staatsvertragsrecht überlassen. Sie anerkennt, dass Europa als Wertgemeinschaft auch im wirtschaftlichen Standortwettbewerb steht und Bund und Kantone die Aufgabe haben, den Standort Schweiz mit günstigen Rahmenbedingungen zu fördern und die Anliegen und Sorgen der Wohnbevölkerung durch entsprechende Politiken aufzugreifen. Dazu gehören auch Fragen der Migration und Einwanderung. Der Vorschlag umfasst implizit die Anerkennung der EMRK und auch des Vorranges des Völkerrechts, da sich Massnahmen ausdrücklich im Rahmen bestehender Verträge und deren Spielräume zu bewegen haben.

III. Diskussion

Die Diskussion zeigte, dass Fragen des Timing und des Verhältnisses mit dem zu erwartenden Referendum gegen ein revidiertes Ausländergesetz schwierig und ungeklärt sind. RASA, Foraus und Jaag sind umittelbare Anworten auf Art. 121a BV und sehen sich als Alternativen zu einem Gesetzesreferendum. Die Anpassung der Bestimmung würde so neue Rahmenbedingungen für die Gesetzgebung schaffen und den Spielraum des Parlaments neu definieren. Die Vorschläge Oesch sind allgemein, aber auch zugleich als Antwort auf Art. 121a BV gedacht. Der erweitere Vorschlag Jaag sieht die Möglichkeit einer gleichzeitigen oder alternativ einer nachträglichen, gestaffelten Abstimmung zu Art. 54 BV. Der Vorschlag Cottier geht davon aus, dass die Frage der Einwanderung und der bilateralen Verträge I über RASA (mit doppeltem Mehr) oder über das Gesetzesreferendum zum revidierten Ausländergesetz (mit einfachem Mehr) entschieden werden und die Verfassung nachträglich nachgeführt und angepasst wird. Die Bestimmung kommt zur Diskussion, wenn sich die Schweiz grundsätzlich für die Beibehaltung der bilateralen Verträge entschieden hat und eine Neubesinnung der Integrationspolitik angezeigt ist.

Die Diskussion zeigte auch, dass die Verfassung auch die Grenzen der Integration zum Schutz der Demokratie und landesrechtlichen verfassungsmässigen Rechten in Anlehnung an die deutsche Rechtslage aufnehmen sollte. Die bisherigen Vorschläge tragen dem noch zu wenig Rechnung.

Der Workshop zog keine Schlussfolgerungen aus der gemachten Auslegeordnung. Die einzelnen Elemente können indessen dazu dienen, die Frage der Verfassungsrevision weiter zu vertiefen. Man war sich einig, dass dies in erster Linie Aufgabe von Bundesrat und Parlament sein muss.

Thomas Cottier