Cercle de la grande société de Berne: La Suisse en Europe – réflexions d’un citoyen préoccupé

Conférence 26-02-2015 Bénédict De Tscharner
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Monsieur le Président,

Excellences,

Messieurs,

J’aimerais commencer mes propos en vous disant tout le plaisir que j’éprouve à me retrouver à nouveau dans ces vénérables locaux de l’Hôtel de Musique de Berne, des locaux qui m’étaient très familiers quand j’habitais encore la ville, voire quand mon grand-père Max de Tscharner invitait l’étudiant que j’étais alors, à l’accompagner aux dîners de la « Grande » ; il m’avait d’ailleurs fait faire un magnifique smoking noir chez un des meilleurs tailleurs de Bâle, un habit qui m’a ensuite rendu de bons et loyaux services pendant de longues années.

L’Europe, on en parle beaucoup en Suisse ces temps-ci ; et il est fort à parier, que ce sujet dominera le débat politique au cours des mois et années à venir. Le sujet nous divisera-t-il irrémédiablement, nous autres Suisses, ou finira-t-il par nous rassembler dans une sorte de consensus national ? Voilà la question, à laquelle s’en ajoute tout de suite une seconde : ce dilemme va-t-il fragiliser nos relations avec nos voisins et notre continent, est-il même en train de marginaliser la Suisse au sein même de notre continent ?

Mon propre intérêt pour l’Europe date très exactement des mois d’octobre et de novembre 1956, des jours qui virent les chars de l’Armée rouge écraser la rébellion du peuple hongrois. Certains, en Suisse, se disaient prêts à s’armer de leur carabine d’ordonnance et à se rendre à la frontière austro-hongroise, déterminés à venir à l’aide des Hongrois, voire à s’opposer courageusement, le cas échéant, à l’enva­hisseur rouge.

D’autres, en revanche, estimaient que c’était là, certes, une intervention parfaitement condamnable et tragique, mais qu’elle ne concernait pas vraiment la Suisse, puisque ce pays pratiquait une politique de neutralité perpétuelle qui le protégeait de toute implication dans des événements de ce genre, même si ceux-ci se déroulaient à quelques centaines de kilomètres seulement de ses frontières.

Nous autres, quelques étudiants à Bâle, avions une lecture bien différente ou, disons plus large, de ces événements. Le scandale, pour nous, c’était aussi l’impréparation et l’impuissance de l’Europe occi­dentale, son incapacité à opposer autre chose à la brutalité du pouvoir soviétique que de vaines paroles de protestation ; nous rêvions d’un autre rôle pour une Europe libre.

À quoi l’Europe était-elle occupée à ce moment-là ?

Pour ce qui est du Royaume-Uni et de la France : à combattre, aux côtés d’Israël, les troupes du colonel Gamal Abdel Nasser, le très charismatique raïs d’Egypte, qui venait de nationaliser le Canal de Suez. Les Américains et les Russes surent rapidement, par leurs pressions diplomatiques, mettre fin à cette aventure d’un autre âge.

Pendant ce temps, des négociateurs de six pays européens, réunis à Val Duchesse dans la banlieue bruxelloise, s’affairaient à apporter les dernières touches au texte qui sera bientôt appelé le Traité de Rome ; ces travaux étaient surtout caractérisés par d’obscures querelles sur les détails de la future politique agricole commune. Malgré sa technicité, cette Europe-là, inspirée par Jean Monnet et sa fameuse méthode, nous fascinait, parce qu’elle promettait une manière inédite de concevoir l’inter­dépendance et l’action solidaire. Mais, au même moment, les événements de Budapest rappe­laient aux Européens des réalités plus pesantes, le fait que l’enjeu allait bien au-delà de la politique commerciale.

En Suisse, il était alors de bon ton de dénoncer ce projet d’un Marché commun européen comme une menace potentielle de discrimination douanière pour les exportations suisses vers ses pays voisins. C’était aussi l’époque où notre pays maintenait son refus d’adhérer au Conseil de l’Europe en invoquant le risque – oui, je dis bien : le risque ! – qu’il pourrait y avoir des débats politiques obli­geant la Suisse neutre, ou du moins ses délégués parlementaires à Strasbourg, à prendre position ; guerre froide oblige !

Notre manière à nous, les jeunes de Bâle, de vouloir « faire l’Europe » partait d’autres prémisses, relevait plutôt d’une vision géostratégique, et dépassait de loin les aspects purement helvético-suisses, ce qui nous valait facilement des remarques acerbes, celles qui nous traitaient d’« idéalistes » étant les moins désobligeantes.

Mais, bientôt, la dimension politique du projet européen fit son entrée dans discours européen de la Suisse officielle et de sa classe politique. J’en prends pour témoin le discours, en septembre 1962, à Bruxelles, devant les ministres européens, du conseiller fédéral Friedrich Traugott Wahlen, accom­pagné de son collègue Hans Schaffner, prise de parole à l’appui d’une demande suisse d’association à la Communauté économique européenne. Ce fut le moment où le Royaume-Uni – n’ayant encore, un an auparavant, juré que sur l’AELE – venait de déposer sa demande d’adhésion aux Communautés européennes, d’où une confusion certaine parmi ses compagnons de route, les pays neutres notam­ment. On trouve dans cette déclaration suisse des considérations qui dépassent nettement le niveau de la petite boutique. Je cite :

« L’attachement de mon pays à l’Europe est la conséquence naturelle de sa situation au cœur du continent, de son histoire et de son apparte­nance à la culture occidentale. Les échanges spirituels et intellectuels entre la Suisse et les autres pays de l’Europe, si riches et animés, se doublent de relations économiques et financières multiples. Cette interdépendance crée, sur le plan moral, une solidarité que nous désirons maintenir et élargir et, sur le plan économique, une commu­nauté d’intérêt que nous souhaitons renforcer. »

Fin de citation. Tout est dit. Mais cette tentative d’association, d’ailleurs assez mal accueillie dans certains milieux en Suisse, n’eut pas de suite après que la candidature britannique se fut heurtée au veto du Président de Gaulle.

Langage similaire encore en mai 1992, donc après la chute du Mur de Berlin, quand le Conseil fédéral, en suivant d’autres pays neutres tels que l’Autriche ou la Suède, proposa à la Communauté euro­péenne d’entamer des pourparlers préliminaires en vue d’une éventuelle adhésion de la Suisse.

En effet, dans son rapport du 18 mai sur ce sujet, nous lisons ceci ; je cite :

« C’est la finalité de l’intégration européenne, et non certains moyens employés pour tendre à son accomplissement, que nous devons avoir à l’esprit pour guider notre juge­ment. Il est possible d’unir sans unifier, de rassembler sans centraliser, l’expérience suisse étant là pour le prouver. »

Et un peu plus loin, cette belle phrase :

« … l’intégration européenne est fondamentalement un projet de civilisation. »

Fin de citation. Mais là encore, rares étaient les applaudissements dans l’opinion publique suisse.

Comme nous le savons tous, le refus, par le peuple suisse, le 6 décembre 1992, du Traité de Porto sur l’Espace économique européen, l’EEE, rendit sans objet cette initiative et, à certains égards aussi, envoya tout ce langage en qua­rantaine.

Quand on jette un regard sur l’ensemble des bientôt sept décennies de l’après-guerre, ce qui frappe, c’est qu’au fond, la Suisse a souvent recherché des solutions globales, structurées, pour encadrer sa participation au processus d’intégration : la grande zone de libre-échange des années cinquante (qui a échoué en 1958), la demande d’association de la Suisse en 1961 (devenue, je l’ai dit, sans objet), la création d’un „pont“ pour relier l‘AELE à la Com­munauté européenne (abandonnée avec l’adhésion de la plupart des pays de l‘AELE aux Communautés), la demande d’ adhésion de 1992 (sans objet suite au refus de l’EEE), l’Espace économique européen, justement (refusé le fameux décembre 1992), un arrangement institutionnel pour encadrer un bilatéralisme quelque peu décousu (en voie de négo­ciation). En soi, il paraissait logique de rechercher de telles solutions d’ensemble; mais à chaque fois, des obstacles quasi insurmontables ont surgi, comme si un mauvais sort s’achar­nait sur cette politique.

L’échec de l’EEE en 1992 a pu être partiellement compensé par une série d’arrange­ments sectoriels – nous utilisons volontiers le terme de « bilatéralisme » pour cette approche pragmatique. On compte, en tout, environ 120 à 130 de ces arrangements, d’importance variable par ailleurs. Les plus substantiels d’entre eux portent sur l’accès de la Suisse au marché intérieur de l’UE ; c’est le cas de l’accord de libre-échange de 1972 et, trente ans plus tard, de celui sur la libre circulation des personnes ; à quoi s’ajoute une série d’accords de coopération, en matière de recherche scientifique, par exemple. La gestion de ces nombreux accords est devenue compliquée et lourde, d’où la demande réitérée de Bruxelles, depuis 2008, de consigner certaines règles et certaines procédures communes dans un accord dit « institutionnel » qui règlerait, par exemple, le problème de la révision, de la surveillance ou de l’interprétation des obligations réci­proques, ou encore du règlement des différends. Certains arrangements sont liés entre eux par ce que l’on s’est mis à appeler une « clause guillotine » : si un accord tombe, d’autres cessent de s’appliquer également, ce qui est un signe fort que nous ne nous trouvons pas dans un monde où règne le pragmatisme total ou la méthode « pick and choose », mais bien dans une démarche qui mérite le terme de partenariat, d’un partenariat large et structuré sous le signe du marché unique européen.

Mais, moins encore que sous le régime de l’EEE, pratiqué aujourd’hui par la Norvège, l’Islande et le Liechtenstein, ce fatras d’arrangements sectoriels ne permet pas à la Suisse de participer au pro­cessus législatif et décisionnel de l’Union, ni d’ailleurs à l’important processus intellectuel qui précède ces étapes plus formelles ; nous devons nous contenter de quelques modestes clauses de consultation. C’est donc un système par essence satellisant, mais que, semble-t-il, les Suisses – sans se servir de ce villain mot, bien sûr – préfèrent à quelque chose de plus cohérent et de plus contraig­nant, avec des droits de cogestion à l’appui. Le bilatéralisme, qui vise essentiellement la libéralisation, a au moins l’avantage non négligeable de répondre aux besoins évidents de l’économie, de plus en plus inter­dépendante, et, peut-être, de garder la porte ouverte vers une relation plus évoluée. Or les Suisses sont des gens qui bougent, qui font du commerce, qui coopè­rent, qui investissent… Autrement dit : ils savent parfaitement profiter de l’intégration, de façon parfois même plus intense et plus créative que d’autres peuples. Les accords bilatéraux ont clairement et substantiellement stimulé la croissance en Suisse.

J’en viens aux conséquences de la votation « contre l’immigration de masse » du 9 février 2014.

Il y a quelques jours, le Conseil fédéral a ouvert un nouveau chapitre dans le suivi de ce vote et dans le vaste débat qui l’entoure, sans fournir, pour l’instant, une réponse à toutes les questions qui se posent. Le message de notre gouvernement est double :

  • D’un côté, en suivant fidèlement la voie tracée par le nouvel article, il met en con­sultation jusqu’à fin mai une révision de la loi sur les étrangers pour y inclure un système général de restrictions quantitatives à l’immigration – autrement dit, des quotas annuels – et une préférence pour les Suisses sur le marché du travail ;
  • de l’autre, il affirme vouloir sauvegarder l’accord bilatéral conclu avec l’Union Européenne et ses Etats membres en 1999 – accord voté en 2000 et revoté en 2009, entré en vigueur début juin 2002, il y a bientôt treize ans –, mais en le rendant compatible, pour ce qui est des ressortissants des 28 Etats européens, avec le nouvel régime adopté par la Suisse – autrement dit, il se propose de renégocier le statut des Européens sur le marché suisse du travail.

Ces deux démarches sont-elles compatibles ? Cet espoir de réaménagement est-il réaliste ? Le Conseil fédéral lui-même parle d’une quadrature du cercle et de nom­breuses incertitudes ; mais il se dit encouragé par le geste du président Juncker consistant à désigner un proche collabo­rateur pour engager un dialogue avec un interlocuteur helvétique. Il y voit une première brèche dans le mur du « njet » que Bruxelles avait érigé jusqu’à maintenant. Je dis d’emblée que, tout en espérant qu’un dialogue puisse effectivement se développer, je reste extrêmement sceptique qu’il conduira effecti­vement à une révision substantielle de l’accord de 1999 ; cela me paraît d’autant plus incertain que la volonté affichée par le gouvernement britannique de renégocier certains éléments du régime com­munautaire risque de bloquer toute négociation avec un pays tiers sur des éléments clés du marché intérieur. Nous en saurons peut-être un peu plus après les élections de mai en Grande-Bretagne, à moins qu’il faille attendre jusqu’au fameux référendum promis par David Cameron pour 2017.

En même temps – et c’est évidemment très important, surtout psychologiquement – le Conseil fédéral, par un programme appelé « Fachkräfteinitiative » en allemand, envi­sage de mettre en place un train de mesures internes, autonomes, pouvant augmenter encore, quantitativement et qualitativement, l’offre de main-d’œuvre indigène sur le marché suisse, mesures dans le domaine de la formation – par exemple pour les médecins et autres métiers de la santé –, du travail des femmes, des handica­pés, des réfugiés et des aînés, etc., éventuellement aussi, mais c’est là un sujet délicat, un frein imposé à nos propres mesures d’incitation, fiscales et autres, aux investisse­ments étrangers et qui nous amènent de nouvelles entreprises arrivant en Suisse avec leurs cadres et spécialistes. On peut estimer que ce sont là des démarches logiques et utiles ; mais il ne faut pas en attendre des effets quantitatifs significatifs, en tout cas pas dans le court terme.

Le Conseil fédéral ne dit pas – et c’est normal, à ce stade – si, en fin de compte, le peuple sera à nouveau appelé à voter, d’une façon ou d’une autre, sur notre relation bilatérale avec l’Union dans ce domaine ou sur le bilatéralisme en tant que tel. Personnellement, cela me paraît incontournable, voire souhaitable ; mais on peut imaginer des voies et moyens variés pour y arriver. On a donc bien l’impres­sion que la Suisse pourrait se trouver, d’ici 2016 probablement, devant le choix entre, d’une part, une confirmation de la politique menée depuis 1993, ou, d’autre part, une rupture, un virage vers une autre politique, bien plus introvertie, en somme vers une destination inconnue. Je pense, en effet, qu’il ne serait pas correct d’affirmer que le peuple suisse ait d’emblée fait ce choix le 9 février 2014 déjà.

Avons-nous tort de dramatiser ce choix ? Après tout, il ne s’agirait, dans la pratique, que de réduire l’immigration de quelques milliers de personnes par an, pas assez, en tous cas, pour en faire un drame ? Pour ma part, je vois tout de même une incompatibilité fondamentale entre, d’une part, la participation au grand marché européen comportant le libre choix du travail comme un des principes de base, voire un droit individuel – c’est un projet d’intégration –, et, d’autre part, la transformation de l’accord existant en un arrangement bilatéral classique sur le travail et l’établissement des étrangers comme la Suisse en a conclu de nombreux dans un passé plus lointain.

Je vois là surtout le risque d’une dégradation générale de nos relations avec l’Union Européenne – en Suisse, nous avons créé le mot de « décritotage ». Il me paraîtrait hautement problématique de mettre ainsi en danger, par exemple, la participation de la Suisse au système de Schengen et Dublin – la Suisse, en effet, n’est pas une île. Mais il faut évidemment aussi mentionner la coopération en matière de recherche ou d’échanges d’étudiants et d’apprentis ERASMUS+ ; la version autonome mise en place de façon provisoire l’année dernière n’est pas comparable au système multilatéral et ne fonc­tionne que grâce à de lourdes charges administratives pour nos universités. De même, il est difficile de voir comment, par exemple, l’accès au marché européen pour les services financiers – à mon avis essentiel pour la place financière suisse – ou encore la libéralisation des échanges d’électricité – égale­ment très important notamment au vu de notre situation géographique et de la structure de notre écono­mie énergétique –, comment donc tous ces éléments, et d’autres, pourraient être réalisés sans la colonne vertébrale du bilatéralisme qu’est la libre circulation des personnes. Enfin, je suis de ceux qui estiment qu’effectivement, le tout doit être placé sous le toit d’une refonte institutionnelle du bilatéra­lisme.

Enfin, je suis de ceux qui estiment en particulier que l’incertitude qui est ainsi générée en Suisse est probablement plus grave, plus nuisible, que l’on veut bien l’admettre ; or cette incertitude semble malheureusement devoir durer encore pendant deux ans au moins, probablement plus ; elle s’ajoute à d’autres incertitudes qui pèsent sur l’économie suisse, notamment au vu de l’impuissance de notre Banque nationale face à un franc suisse qui est ballotté par les marchés de devises. Il est encore trop tôt pour en juger tous les dégâts.

Messieurs,

J’en viens à un récit un peu plus personnel qui concerne une initiative dans laquelle je me suis engagé au cours de ces derniers mois et qui vise, justement, à donner de la substance et de la profondeur à ce débat européen en Suisse. Après avoir passé quasiment toute ma vie professionnelle à traiter ces dossiers européens, sur le front diplomatique tout comme à Berne, il me semble en effet approprié d’y rester engagé en tant que citoyen.

C’est en octobre de l’an passé que nous avons lancé, quelques amis – diplomates, enseignants et chercheurs universitaires, hommes d’affaires, journalistes – de Genève et de toute la Suisse un Appel citoyen auquel nous avons donné le titre de « La Suisse en Europe », appel qui, à ce jour, a recueilli environ 3000 signatures sur un simple site internet, donc sans grande publicité. Vous pouvez lire ce texte sur le site www.sch.

Depuis lors, nous avons créé une association – Vereinigung – du même nom à laquelle on peut également adhérer en s’inscrivant sur ce même site. Nous sommes actuellement en train de recruter des membres et surtout de structurer nos activités, sans négliger la coopération avec d’autres mouve­ments et institutions similaires dans le cadre d’une plate-forme nationale.

Pour l’essentiel, l’appel vise donc à susciter un débat ouvert et approfondi sur la place de la Suisse en Europe et dans le monde. Le défi principal qui est, aujourd’hui, lancé à nos sociétés est bien la mondialisation. La Suisse fait partie de ce continent, qui, à son tour, cherche sa place dans un nouveau contexte global, et elle partage le sort de l’Europe ; elle a un intérêt évident à ce que l’Union réussisse son pari, qu’il lui soit donné de surmonter ses faiblesses et ses disfonctionnements. Qui sait, dans certains domaines, la Suisse pourrait même contribuer à cette tâche – et pourquoi pas dans celui du marché du travail, elle qui réussit à maintenir un taux de chômage fort modeste, y compris pour les jeunes ? Mais surtout, la Suisse a besoin pour elle-même d’une politique européenne cohérente, d’une politique orientée vers le long terme et à l’abri de la marginalisation qui n’est, au fond, pas dans sa nature.

Bien évidemment, réfléchir aux conséquences de cette internationalisation signifie aussi se rendre compte des forces contraires, des tendances nationalistes ou souverainistes qui marquent le débat politique dans plus d’un pays, y compris en Suisse. Notre génération a-t-elle été victime d’une fasci­nation naïve, et dorénavant dépassée peut-être, face à l’ouverture libératoire des frontières et face à un avenir fait de paix et de coopération, fait d’échanges, de mobilité, de croissance – en allemand on parlerait de Zukunftsgläubigkeit ? Est-il temps d’embrayer la marche arrière ? Je pense qu’il faut pour le moins accepter de discuter de ces questions.

A certains, notre appel paraît au contraire bien trop mou ou trop imprécis : il fau­drait, selon eux, carrément réactiver l’option d’une adhésion de la Suisse à l’UE ou du moins redis­cuter l’adhésion à l’EEE. Les mésaventures de notre monnaie nationale confirment certains dans ce sentiment. Notre association évite d’aborder, aujourd’hui, le dossier de l’adhésion de la Suisse à l’Union Européenne ; peu nombreux sont ceux d’ailleurs qui estiment que le moment est venu pour rouvrir cette question, qui demanderait un débat d’une autre ampleur. Pour l’instant donc, il paraît raisonnable de limiter le débat au maintien du partenariat européen qu’englobe les paquets d’accords sectoriels de 1999 et de 2004 et la réussite des négociations en cours, y compris institutionnelles. Cela me suffirait, à condition qu’on ne bloque pas une évolution ultérieure, que la porte reste ouverte.

Cela dit, il ne faut pas relativiser les enjeux de la situation actuelle. Le gouvernement, nous l’avons vu, a choisi de se limiter, pour l’instant, à un rôle d’exécutif au sens strict du terme. Dans ces conditions, il paraît, à mes amis et à moi-même, indispensable que la société civile, à commencer par l’économie et ses organisations faîtières, le monde académique, y compris les jeunes, les partis politiques comme porteurs du débat citoyen, le monde associatif, bien entendu, se mobilisent pour mener ce débat. Nous sommes aussi partie prenante pour la constitution d’une plate-forme des mouvements et initiatives euro-positifs.

Dans un pays où le peuple aime bien qu’on le traite de « sou­verain » et qu’on le respecte en tant que tel, c’est donc d’abord le débat citoyen qui compte et c’est à ce niveau-là, qu’il faut s’engager. Une de nos ambitions est de contri­buer à améliorer l’information sur les complexités de la construction euro­péenne et sur la nature des liens qui lient la Suisse à cette entreprise. Trop de choses fausses ou malveillantes sont dites à ce sujet

Tout cela ne nous empêche pas d’espérer que d’ici un an, après les élections fédérales, par exemple, le Conseil fédéral trouve le courage d’assumer un rôle de guide politique, leadership en franglais, qu’il sache et qu’il veuille dire clairement la place de la Suisse en Europe et dans le monde, qu’il définisse une authentique stratégie. Au citoyen de créer cette attente, d’encourager nos magistrats à viser non pas les étoiles, mais le vrai génie de la Suisse !

Je vous remercie de votre intérêt – et aussi du soutien que l’un ou l’autre d’entre vous, peut-être, nous apportera !

 

Benedict de Tscharner – Anc. ambassdeur, président de l’Association LA SUISSE EN EUROPE.

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